Организация провинций и сфера полномочий наместника


История каждой провинции в эпоху республики начиналась с того или иного полководца, ведшего против врага государства военные действия. Полководец обладал, по решению сената, весьма широкими полномочиями, практически не включавшими, однако, каких-либо рекомендаций или предписаний, как управлять завоёванными территориями. [23]

В момент присоединения той или иной территории к Риму сенат принимал целый пакет взаимосвязанных решений (leges provinciae) по поводу образующейся провинции: необходимо было определить границы, необходимо было определить линию поведения в отношении местного населения и местных городов (в зависимости от того, насколько они союзны или враждебны Риму), надо было определить ager publicus, решить вопрос о налогообложении и т.д. Вопросы, как правило, решала специальная комиссия сената. [24] Никаких специальных решений о том, как именно управлять новой провинцией - не принималось, хотя сфера полномочий наместника провинции определилась, видимо, практически сразу.

Две практически идентичные надписи официального характера (одна - из Дельф, другая - с острова Книд) о борьбе с пиратством в восточном Средиземноморье на рубеже второго и первого веков до н. э. [25] показывают, что обязанности легата в рассматриваемое время были законодателю уже хорошо известны. Это видно по многочисленным содержащимся в тексте указаниям на "служебные" правила, которые должны соблюдать при исполнении своих обязанностей наместники провинций Азия и Македония. [26] Ему вменялось: собирать налоги, следить за тем, чтобы союзники римского народа не изгонялись со своих территорий и чтобы им не причинялось бы никакого вреда. В документе далее подчёркивается, что в компетенцию наместника входят все проблемы юридической сферы: от назначения судей до непосредственного участия в судебных делах. Интересующая нас четвёртая часть [27] дельфско-книдской надписи, где содержится указанная информация, завершается подробным описанием формально-юридических моментов - клятвам, которые должны давать все магистраты на верность соблюдения законов.

Многочисленные примеры из произведений Цицерона [28] подтверждают, что и в последние десятилетия существования республики сфера деятельности наместника провинции определилась именно указанным образом. [29]

Здесь представляется принципиально важным поставить вопрос, почему именно так определялась сфера полномочий легата и почему в римском общественном и правовом сознании эпохи республики никогда не возникал вопрос, как и какими методами должен наместник достигать этой цели. Такова основная исследовательская задача данного раздела.

На первую часть поставленного вопроса ответить относительно легко. Если вспомнить, что период II-I вв. до н. э. был временем постоянных войн и наместник провинции чаще всего оказывался верховным представителем Рима в прифронтовой полосе, то обеспечение государственных интересов государства - причём в основном во внешнеполитическом смысле слова - действительно должно было стать одной из важнейших задач наместника.

Что же касается второй задачи наместника, правосудия, то её выдвижение на первый план объясняется несколькими причинами. Римский магистрат, находящийся при исполнении служебных обязанностей (наделённый империем), судя по всему, автоматически обладал одновременно и судебной властью. [30] Хорошо известно также, что в эпоху республики наместниками провинции были чаще всего преторы. По ха-рактеру же своих полномочий претор изначально обладал судебной властью именно как одной из основных составляющих своей власти. Таким образом, здесь вполне вероятно происходил своего рода автоматический перенос внутренней, римской традиции на взаимоотношения Рима и провинций. При рассмотрении этого явления следует учитывать, скорее всего, и ещё одну причину. В провинции наместник оказы-вался олицетворением высшей власти и в этом своём качестве просто вынужден был решать если не все, то очень многие сложные юридические казусы, происходившие в его провинции. [31]

Иными словами ощущение ненужности детализации и уточнений было, судя по всему, первой причиной, по которой принципы управления провинциями в эпоху республики существовали в виде лишь традиций политической практики и ограничивались самой общей формулировкой целей, без каких-либо уточнений как и какими методами такие цели следует достигать. Претор, отбывая в провинции, продолжал заниматься в общем-то тем, что он и раньше делал в Риме. В тех же случаях, когда ранг наместника провинции со временем оказывался и иным (пропретор, проконсул), срабатывал принцип аналогии, ибо в самом общем виде сфера полномочий наместника определилась почти сразу. [32]

Однако одними только формально-юридическими моментами, касающимися сферы полномочий наместника провинции, всё же невозможно полностью объяснить отсутствие в римском обществе республиканского времени внимания к тому, как должен был на практике наместник провинции достигать поставленных целей, общая формулировка которых была понятна уже во втором веке до н. э.

Для того, чтобы понять, в чём именно заключалась вторая причина этого невнимания, необходимо вспомнить один существенный момент из теории и практики управления провинциями в эпоху республики. В теории, так сказать, "на бумаге" всё было прекрасно. Наместник приступая к исполнению обязанностей, должен был издать декрет с объяснением тех принципов, которыми он будет руководствоваться в своей деятельности. Его действительно издавали все наместники, в том числе и печально известный наместник Сицилии в 73-70гг. до н. э. Гай Веррес. [33] Более того, из речей Цицерона известно, что в Сицилии во всяком случае были провозглашены некоторые правовые нормы, обеспечивавшие известное согласование норм местного права с римским.

Во-первых, в Сицилии существовала целая серия правовых норм, одобренных римским сенатом, о тонкостях юридических процедур, которые следовало соблюдать как в случае юридических споров между сицилийцами, так и в случае судебных разбирательств между сицилийскими и римскими гражданами. [34] Во-вторых, в Сицилии же, существовал закон о взаимоотношениях земледельцев и сборщиков налогов (lex Hieronica). [35] Наконец, в-третьих, из той же речи Цицерона мы знаем о существовании в Сицилии вполне определённой и уже устоявшейся на практике традиции выборов своего рода верховного суда провинции, существовавшего в административном центре провинции и функционировавшего под руководством наместника. Процедура включала в себя собрания с выдвижением кандидатур, составление общего списка кандидатов и, наконец, жеребьёвку в присутствии наместника, который утверждал выбранных судей. [36]

Что касается первого закона, то относительной гарантией соблюдения установленных правовых норм была их санкция римским сенатом. Во втором случае - никакой специфической гарантии соблюдения традиционного закона не было. Всё то же самое относится и к третьему закону - порядку выбора судей "верховного суда" Сицилии. На практике же, как признаёт Цицерон, во многих местах речей против Верреса, гарантии соблюдения законов в отдельно взятой провинции - как одобренных римским сенатом, так и традиционных местных правовых норм - не было абсолютно никакой. Цицерон вполне откровенно заявляет, что никто не сохранит никакой своей собственности и владений, если наместник, лишённый моральных принципов (praetor improbus) назначит столь же аморального и бесхарактерного судью (iudex nequam et levis), который будет выполнять волю наместника. Цицерону при этом хорошо известно, что в решения наместника в провинции никто не может вмешаться или им противостоять (cui nemo intercedre possit). [37]

Сейчас, через 2000 лет после описываемых событий, последнее утверждение знаменитого оратора можно, конечно, уточнить. Некоторой гарантией соблюдения законности в провинциях и соблюдения интересов провинциалов могли быть лишь такие не юридические категории как личные качества наместника. Приводимые ниже примеры показывают, что среди наместников иногда действительно встречались по настоящему честные люди.

Нормой же, к сожалению, совсем другое. Для внутренней жизни большинства провинции в конце республики был характерен фактический [38] правовой беспредел как следствие сложившейся исторически парадоксальной исторической ситуации. В каждой отдельно взятой провинции действовали две системы права: своя национальная [39] и привнесённая римская. При этом обе системы почти "не видели" друг друга, сосуществуя в параллельных измерениях в соответствии с тем как сосуществовали в каждой отдельной области римская и местная культура, взаимопонимание между которыми делало в конце республики лишь самые первые шаги.

Это столь характерное для республиканского времени бесправие провинциалов [40] и было той второй причиной, по которой римляне в эпоху республики очень мало заботились о чёткой формулировке принципов управления провинциями. С точки зрения римской политической теории, провинциалы того просто не стоили. [41] С точки зрения политической практики, как уже отмечалось, это было не очень нужно, ибо здесь срабатывал принцип аналогии и сфера полномочий наместника провинции определялась во многом по образцу того, каковы были обязанности соответствующего магистрата в Риме.

Вполне естественно, что при подобном подходе к управлению завоёванными территориями администрация провинций заполнялась прежде всего авантюристами и любителями наживы, уверенными в безнаказанности, отчасти вследствие прямой поддержки государства, [42] отчасти - вследствие бесправности провинциалов, получавших, правда, изредка право пожаловаться на злоупотребления властей.

комментарии

[23] См., например, App. Muthr., 97 о полномочиях Помпея в связи с войнами против Митридата: "чтобы он, будучи неограниченным военначальником, мог воевать и заключать мир, где хочет, и кого хочет делать друзьями римского народа, или считать врагами."

[24] См., например, о Македонии: Liv., XLV, 17-18; 29.

[25] Итоговая публикация - M. Hassali, M. Crawford, J. Reynolds. Rome and the Eastern Provinces at the end of the second century B. C. The so-called "Piracy Law and a new inscription from Cnidos // JRS, vol. 64, 1974, pp.195-220. Дельфийская и книдская версии текста друг друга дополняют до целого, ибо сохранность каждого из экземпляров надписи хорошая, но не идеальная.

[26] Перечисляемые ниже "служебные" правила отнесены в тексте надписи только к наместникам этих провинций. Судя по всему, у нас нет всё же оснований ду-мать, что в остальных провинциях эти правила могли бы быть иными.

[27] Текст надписи разбит на колонки, каждая из которых является фактически отдельной частью документа. Текст четвёртой колонки - JRS, vol. 64, 1974, pp. 204-206; английский перевод - pp.208-209.

[28] Соответствующие примеры приводятся ниже.

[29] Правовые и нарративные источники уже императорского времени показывают, что всё последующее развитие функций наместника провинции пошло как раз по пути углубления и дальнейшего развития именно этих, определившихся ещё в эпоху республики сфер применения своей деятельности - интересы Рима и отправление правосудия. (См. второй раздел.)

[30] Линтотт, ук. соч. (см. прим.19) с. 31.

[31] Примеров этому довольно много, но относятся они к периоду принципата. См. второй раздел работы.

[32] Другое дело, что наместник был полностью предоставлен самому себе в вопросе, как именно он будет достигать этой цели. Эдикт с обязательным указа-нием норм, которых наместник намеревался придерживаться при исполнении своих обязанностей (таковой принимался при вступлении в должность), на практике никого не стеснял.

[33] Об существовании преторского эдикта Гая Верреса см. в частности: Cic., Verr, I, 42, 109; 43, 110. В другом месте Цицерон даже приводит отрывки из преторского эдикта Гая Верреса.(Cic. In Verr. Act. II. Lib. II .(De praet. Sic.), XII, 31. Сохранившиеся формулировки поражают своим примитивизмом, что, видимо, и закономерно: документ на то и писался, чтобы не стеснять. Правда, в то же самое время, сравнивать нам практически не с чем, ибо иных примеров конкретных преторских эдиктов отдельных наместников практически нет. В одном из писем Цицерона есть, правда, перечисление тех принципов, которые содержал декрет самого Ци-церона, исполнявшего в 49г. до н. э. обязанности наместника Киликии. (Cic. Ad Att., VI, 1, 15). Это, правда, совершенно особый случай, ибо Марк Туллий принад-лежал к действительно очень редкому типу людей эпохи поздней республики, которые не собирались наживаться на провинциалах.

[34] Cic. In Verr., Act. II, Lib. II, (De praet. Sic.) XIII, 32.

[35] Cic. In Verr., Act. II, Lib. III (De frumento), VIII, 20.

[36] Cic In Verr., Act. II, Lib. II (De praet. Sic.), XIII, 34; XV, 37-38; XVI, 39-41.

[37] Cic. In Verr., Act. II, Lib. II: (De praet. Sic.) XII, 30.

[38] Такое уточнение приходится делать, ибо, как будет показано ниже, при первом приближении правовое положение провинциалов в римской республике может показаться прекрасным.

[39] Местное право каждой отдельно взятой провинции представляло собой во всех случаях явление сложное и в основном включало в себя: а) право греческих горо-дов-колоний, распространённых практически во всех областях Средиземноморья, а также - б). обычаи местного, негреческого населения. Первое было кодифици-ровано и представлено многочисленными законами каждого конкретного города, в целом сходными, но не идентичными. (См., например, о законах Сиракуз у Цице-рона:Cic. In Verr., II, II. (De praet. Sic.), XIII, 32; LI, 126; In Verr., II, III (De frumento), VII, 18-VIII, 20.) Что касается традиционных норм жизни негреческого населения, то, в зависимости от региона, нормы эти могли представлять собой либо просто никак не кодифицированные обычаи (например, Галлия, или Испания), или же - в слу-чае освящения религией - сакрализованные нормы, которые обретали вторую жизнь в религиозно-правовых сводах законов. (Тора, затем Талмуд). В некоторых случаях особое правовое положение местного населения создавалось эллинисти-ческими монархами, или римскими представителями, гарантирововавшими те или иные привилегии. (Иудейские общины Малой Азии).

[40] Как будет показано ниже, абсолютным оно не было, что, правда, не даёт нам оснований воспринимать реалии римской политической жизни республиканского времени в розовом свете. Формально говоря, всё было прекрасно и определённое количество правовых норм, обеспечивавших защиту провинциалов, существовало, но реализация этих норм оказывалась условной и проблематичной.

[41] Видимо, здесь следует учитывать и одну причину общего плана. В древних обществах, организованных не столь сложно, как современные, отмеченных сфер деятельности наместника недавно завоёванной территории в принципе действи-тельно могло хватать для обеспечения эффективного, с позиций завоевателя, руководства.

[42] См. подробнее ниже о фактической поддержке откупщиков Цицероном.

__________________
- Который час? - Лучшее время моей ЖИЗНИ-))!